[v]这个学理解释是有说服力的，也符合当时的实际情况。

这时，预防原则上的措施就有可能半恒久化，实际上发挥着与强预防原则相同的效果。在科技风险日益现实化之后，这一条款也能产生新的要求，可以降低对危险盖然性的要求，以更有实效性地提高国家对人权的保障程度。

五、结语：风险预防的限度 在风险规制中，风险预防不仅是一项重要的理念，也是我国法律明确规定的法律原则，适用于科学上不确定的风险领域。科学上的不确定性产生于对既有数据或若干相关数据的欠缺展开讨论，不确定性可能与分析的定量或定性因素相关联。[26]李斗領「リスク（安全）行政における政策管理手法についての一考察」早稲田法学79巻4号（2004年）223頁参照。[8]弱预防原则要求政府警惕风险，风险的不确定性并不能成为政府不采取监管手段的理由，预防性监管手段要以成本效益分析为标准，这在事实上也为很多国家所采用。（2）适用对象上是否包含事前考虑资源问题，德国很多见解是认为包括的。

[21]藤岡典夫「予防原則の適用のための『損害のおそれ』要件- EUの『保護の水準』アプローチの含意-」早稲田法学会誌62巻2号（2012年）202-203頁。[39]也有学者认为，所谓举证责任倒置，可以理解为提供证据责任。而且，举证责任的转移，导致行政机关的活动可以不建立在充分的事实基础上，法律也就无法对其形成有效的制约。

三、风险预防措施的合法性 风险预防毕竟是一项法的原则，只是提示了未来行动的方向和部分考虑因素。这就意味着对于国家和政府的介入行为合比例性要求，预防原则在放宽其比例性要求的方向上发挥作用。对于因果关系等在科学上的不确定性将来也未必能解明，有时解明也要长期的时间。另一方面，企业虽然具有研发、生产、经营自由，但其自由也存在一定的界限，应当通过风险调查等方法努力避免风险和危害的发生。

李鹏总理代表中国政府在宣言上签字。[41][英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第60页。

[12]也正因为如此，各国对于风险预防原则采取了不同的立场。例如，欧洲初审法院在磷脂质（Artegodan）案中明确予以拒绝：在有科学上不确定性的情形时，医药产品效能或安全性有合理怀疑，可以将预防措施正当化，但这与举证责任的倒置不可等同视之。1992年6月，在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展大会，会议通过了《里约热内卢环境与发展宣言》，简称《里约宣言》。所有的环境事务决策都必须得到公众的支持。

从逻辑上说，行政机关对于有无超出限度的风险在完成调查后仍真伪不明时，要根据客观性举证责任来判断。但是，在基础性资料极为不足的情况下，风险评估是有困难的。[14]General Food Law, Regulation (EC) No.178/2002, Art.7.相关介绍可参见国家质量监督检验检疫总局编译：《欧盟食品安全法规概述》，中国计量出版社2007年版，第7—9页。但在欧盟，风险预防原则被确认为一项基本原则，欧洲法院在其判例中将预防原则作为习惯法的一项原则来适用。

从行政的事前程序来看，存在两个阶段，其一是国家设定风险预防措施，其二是行政机关依法采取风险预防措施。而根据风险预防要求，尚未有危险的确证，也可以采取预防措施，行政权行使的可能性大大增加，权限行使的条件也更为宽松。

但采取预防措施之后，将限制经营自由乃至研发自由，可能导致无法开发、无法生产、无法流通。[38]但是，理论上，证明某项活动是安全的必须对未来全部可能发生的情况作出预测，并在此基础上进行推理，这已经超出了人类的认知能力，任何人都不可能就一项活动对未来的全部影响作出确定的判断。

原则上应该承认可以采取预防措施，然后再尽可能地进行风险评估，继续收集信息，再对原来采取的预防措施进行重新评估，并及时作出调整。[39]也有学者认为，所谓举证责任倒置，可以理解为提供证据责任。为了更好地保护基本权利，国家可以根据预防原则设计风险预防机制，并在特定条件下采取一定的风险预防措施。对于预防原则的根据，存在防御义务说、基本权利保护义务说等观点。[11] （三）风险预防提出的挑战 风险是将来发生损害的可能性，一旦这种可能性成为现实，那就是实际损害。二是为具体的风险预防措施提供立法根据。

从理论上说，风险预防措施作为一项侵益性措施，仅仅有宪法的原则性规定和法律原则的规定是不够的，还应当根据侵害保留要求，具有具体的法律根据，亦即要在具备明确的法律要件和法律效果的法律上找到行为根据。[7]预防原则和预防径路均偏于原则性，可发挥指导作用。

风险预防原则在国际上争论较大，主要涉及不同的理念和贸易摩擦问题。[22]W. E. Walker et al., Defining Uncertainty: A Conceptual Basis for Uncertainty Management in Model-Based Decision Support, 4 Integrated Assessment 5, 13(2003). [23]桑原勇進「基本権保護義務·予防原則·原子炉の安全」環境法研究第3号（2015年）32頁。

二是结构性原则，即以某些法律规范为基础并且使其合法化的一般性指导思想。在这种情况下，该机构可以采用同一专家委员会的补充意见或其他证据作为其依据，其证明价值至少与有关意见的证明价值相当。

在引发诉讼时，由于企业掌握相关信息，距离证据更近，由其承担案件解明义务，是合适的。欧洲初审法院曾指出：说明的理由必须具有至少与有关意见相称的科学水平。是否采取预防措施则需逐案而定，而预防措施则是在特定情形下方可使用的较为具体的方法。这是基于消费者生命健康的重要性而应该采取的积极措施。

但是，有无风险原本在构造上就是真伪不明的，尽管如此，还反过来让行政机关根据实体法和一定程序创造性地作出判断，用客观性举证责任来判断和表达它是否适当，这是有疑问的。但预防原则只不过是赋予行动的方向性，没有可以采取预防行动的权限原本就不能采取预防行动，预防原则并没有制约既有权限行使的功能，也不能因为不采取预防行动就直接作出违法的判断。

在这一意义上可以说限定预防原则适用的损害对象意义相当小。比例原则在预测问题上的定位是这种实质正当化理由的具体化。

其次，风险预防措施是针对不确定性风险的措施。为获取对其效果的更为完整的理解，要实施科学的探究，对有关风险的科学数据作出判断。

欧盟规则和许多第三国规则常常要求，药品、杀虫剂、食品添加剂等产品在获得批准之后再投放市场（肯定列表制）。决策者必须根据一般环境知识和环境保护提出的问题采取措施而且，举证责任的转移，导致行政机关的活动可以不建立在充分的事实基础上，法律也就无法对其形成有效的制约。[11] （三）风险预防提出的挑战 风险是将来发生损害的可能性，一旦这种可能性成为现实，那就是实际损害。

相较于严重或不可逆转损害的威胁，选定的保护水准是规范性、政治性的，与客观的科学判断具有对照性。后者是指缺乏充分的确定性就不能给预防有害行动提供正当性。

为了缩小双方的信息鸿沟，应当要求行政机关在采取风险预防措施时说明理由，就措施的法律依据、科学依据和可能效果作出说明。[12][德]迪特儿·格林：《宪法视野下的预防问题》，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第114页。

在比例原则的框架下可以采取成本效益分析，使比例原则的衡量更为精细化。[26]但是，这里的怀疑是需要一定的合理性根据的。